Характеристика организационных структур местных администраций муниципальных образований

Факторы, влияющие на организационную структуру
местной администрации

Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рассматривались в главе 1, в основном с правовых позиций. Здесь речь идет о практической организации и технологическом процессе муниципального управления. Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложение вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотрения организационной структуры местной администрации.
Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Выше было показано, что муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее хозяйственный комплекс в том или ином муниципальном образовании, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5 - 7 сотрудников.
Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, управленческие кадры воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).
Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации.

Принципы построения организационной структуры администрации

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 8.1.3. Рассмотрим эти принципы.

Рис. 8.1.3. Принципы построения организационных структур
местных администраций

1. Направленность на достижение целей.
Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
2. Перспективность.
Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.
3. Способность к развитию (адаптивность).
Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
4. Комплексность.
При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения);
- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
- принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);
- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).
Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.
5. Индивидуализация.
Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
6. Экономичность.
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации муниципального управления.

Подходы к формированию организационной структуры
местной администрации

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.
Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности рассматривались в главе 3. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.
Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.
Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:
- не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;
- выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;
- исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;
- обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.
При построении организационной структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).
Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:
- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;
- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое, информационное обеспечение и т.д.;
- по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 года - только для крупных городов).

Практика построения организационных структур
местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:
- глава администрации;
- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);
- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
- аппарат администрации.
С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис. 8.1.5).

Рис. 8.1.5. Виды структурных подразделений
местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.
Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.
Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.
Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:
- планирование и координацию работы всех структур администрации;
- работу с документацией (делопроизводство);
- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
- связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
- контроль исполнения решений;
- организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
- взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.
Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.
В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.
Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.
Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.
В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.
Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.
Коллегия - совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.
При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).
В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.
Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.
Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.
При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.
Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.
1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.
2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Это включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур
муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.
1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.
3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.
4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е., по сути, занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.
В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.
Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.
Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".
Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.
1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.
3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.
Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:
- разработка модели и организационного проекта реорганизации;
- разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;
- разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности;
- разработка положений об основных организационно-административных блоках;
- описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;
- переподготовка и повышение квалификации работников администрации;
- подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?
2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?
3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?
4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?
5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?
6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?
7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?

Лекция, реферат. 8.1. Организационная структура местной администрации - понятие и виды. Классификация, сущность и особенности.

Под местной администрацией понимается исполнительно- распорядительный орган муниципального образования. Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Глава местной администрации . Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации.

Предусмотрено две модели наделения полномочиями главы местной администрации.

Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения; для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а еще треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2. высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации;
3. главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта федерации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

• его смерти;
• отставки по собственному желанию;
• расторжения контракта; отрешения от должности;
• признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
• выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
• прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;
• утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
• увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Полномочия местной администрации . Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение представительному органу местного самоуправления.

Кроме того, администрация:

• исполняет бюджет и представляет на утверждение представительному органу местного самоуправления отчет о его исполнении;
• обеспечивай функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;
• распоряжается и управляет муниципальной и иной переданной в управление города собственностью в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;
• ведет территориальный кадастр, техническую инвентаризацию движимого и недвижимого имущества;
• разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
• утверждает уставы муниципальных предприятий, организаций, учреждений;
• осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города;
• выполняет в случаях и порядке, установленных представительным органом местного самоуправления, функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования города;
• в случаях, установленных представительным органом местного самоуправления, готовит и представляет на его рассмотрение проекты правовых актов; разрабатывает и представляет на утверждение городскому Совету штатное расписание должностей муниципальной службы, а также практические рекомендации по предметам своего ведения;
• создает в установленном порядке рабочие группы и коллегии, консультативные общественные и экспертные советы, привлекает на договорной основе научные организации, ученых и специалистов к решению проблем по вопросам местного значения;
• взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;
• участвует в разработке проектов соглашений, договоров муниципального образования города с другими муниципальными образованиями, органами исполнительной власти РФ, Санкт- Петербурга по вопросам местного значения;
• запрашивает и получает от отраслевых и территориальных органов, иных государственных органов, учреждений, предприятий, организаций информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления задач, возложенных на нее, передает в установленном порядке информацию указанным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;
• представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения;
• выдаст разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, по основаниям, предусмотренным Семейным кодексом РФ;
• организует работу по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, и иными гражданами, в соответствии с ГК РФ и Семейным кодексом, иными нормативными правовыми актами;
• организует работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи и призыв граждан на военную службу;
• участвует в пределах ведения в ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
• рассматривает обращения граждан и юридических лиц, принимает по ним необходимые меры, ведет прием граждан и представителей организаций по вопросам, отнесенным к ее ведению;
• осуществляет в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность.

По решению представительного органа местного самоуправления администрация может осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.

Работа местных администраций ведется на плановой основе: на основе текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются исходя из полномочий структурного подразделения.

Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.

Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации.

В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации.

Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.

Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д.

Возможные основные вопросы ведения заместителя главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из числа бюджетных отделов за ним могут быть закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Он может возглавлять комиссии: жилищную, по делам несовершеннолетних и т.д.

Заместитель главы администрации по экономике может заниматься экономической и инвестиционной политикой, торговлей. платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью, денежным обращением. Он может курировать комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле и платным услугам и т.д. На его попечении общественные фонды: медицинского, пенсионного, социального страхования, занятости населения и т.д.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя главы администрации по сельскому хозяйству: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов и т.д. Он может курировать отделы и службы управления сельского хозяйства; комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; научно-исследовательские учреждения; станцию защиты растений, ветеринарную станцию, ветбаклабораторию, госплемслужбу и т.д.

Заместитель главы администрации - руководитель аппарата координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений. Он может курировать регистрацию актов гражданского состояния, архивное дело, нотариат, возглавлять административную комиссию и т.д. В его ведении общий, архивный, юридический отделы.

Кроме того, следует иметь в виду, что районная или городская администрация обеспечивает координацию работы на территории района или города не подчиненных ей предприятий, учреждений и организации для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории.

Аппарат администрации не имеет в своем подчинении каких-либо внешних по отношению к администрации органов, организаций, объектов, и руководители структурных подразделений аппарата не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение - руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на финансировании из местного бюджета. Наименования могут быть различными. Однако, как показывает практика, традиционно в аппарате местной администрации образуются организационный отдел или организационно-аналитический отдел, общий отдел, приемная поличным вопросам граждан, юридический отдел (служба), информационная служба или пресс-служба главы местной администрации, отделы (управления) кадровой службы, советники, консультанты и помощники руководства администрации. В составе аппарата имеются секретариат, машбюро и иные подразделения, осуществляю ши е материальное и техническое обслужившие местной администрации. В качестве примера охарактеризуем цели деятельности и функции некоторых подразделений местной администрации.

Юридическая служба (управление, отдел) . Правовое управление (юридический отдел) является структурным подразделением аппарата местной администрации. Юридическая служба осуществляет свою деятельность под руководством главы местной администрации и его заместителя - руководителя аппарата местной администрации (если такая должность предусмотрена). Руководит деятельностью юридической службы начальник (заведующий), назначаемый и освобождаемый от должности главой местной администрации. Начальник (заведующий) организует работу службы, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел (управление) функций. Положение о юридической службе утверждается главой местной администрации.

В функции юридической службы входит:

• проверка соответствия правовых актов местной администрации законодательству РФ, т.е. проведение экспертизы документов;
• ознакомление руководящих и иных работников аппарата местной администрации с поступающими нормативными актами, а также обозрение юридической практики;
• правовая экспертиза и подготовка заключений на юридические документы:
• подготовка проектов нормативных правовых актов;
• представительство интересов администрации в судебных органах и др.

Организационный (организационно-аналитический) отдел . Перед ним стоят задачи организационного обеспечения деятельности местной администрации:

• разработка проектов планов организационных мероприятий, текущих и перспективных планов работы местной администрации, подготовка совещаний, семинаров;
• обобщение информационных материалов;
• осуществление контроля за деятельностью других структурных подразделений администрации;
• проведение анализа исполнительской дисциплины аппарата, отделов, управлений и иных служб администрации.

Важнейшими задачами организационных отделов являются оказание помощи избирательным комиссиям в подготовке и проведении избирательных кампаний; изучение, обобщение и распространение передовых форм и методов работы органов местного самоуправления; подготовка проектов правовых актов главы местной администрации по вопросам, входящим в компетенцию отдела. Организационный отдел участвует в подготовке вопросов, связанных с развитием территориального общественного самоуправления. Он осуществляет проверку по письмам, заявлениям и жалобам граждан, проводит общественно-политические мероприятия и т.д. Положение об отделе утверждает глава местной администрации.

Общий отдел . На него возложены функции по организационно-техническому обеспечению работы администрации. Основной задачей общего отдела является организация и ведение делопроизводства. Данное подразделение принимает и регистрирует поступающие в администрацию письма и документы, следит за их прохождением, осуществляет контроль за исполнением документов, организует отправку исходящей корреспонденции; осуществляет контроль за состоянием делопроизводства в структурных подразделениях администрации, обеспечивает хранение документации. В некоторых местных администрациях в качестве структурного подразделения создается протокольная часть (служба), которая обеспечивает техническую обработку правовых актов главы местной администрации, доведение их до соответствующих исполнителей.

Приемная по личным вопросам граждан . Она создается с целью организации приема граждан руководством муниципальных образований. В каждой администрации предусмотрен график приема населения главой местной администрации и его заместителями. Приемные контролируют рассмотрение предложений, жалоб и заявлений граждан, сроков их разрешения и исполнения мероприятий по таким обращениям. Данные подразделения призваны систематически обобщать практику приема населения, анализировать работу администрации с письмами и обращениями граждан.

Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности руководства местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут носить различные наименования: департаменты, отделы, управления, комитеты и иные службы. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной администрации. Перечень органов местной администрации определяется либо главой местной администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления, в зависимости от того, какой порядок определен в уставе муниципального образования.

Деятельность создаваемых органов в системе местной исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемыми либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат. Охарактеризуем некоторые из них.

Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав. Комитет может являться юридическим лицом.

Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, секторы, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия. Управление может быть наделено правом юридического лица.

Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Отдел может быть наделен функциями распорядительного характера и правом юридического лица. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия.

Отдел может быть образован и в составе комитета или управления. В этом случае данное структурное подразделение численностью, как правило, более трех человек, выполняет определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления) и не обладает распорядительными функциями и правом юридического лица.

Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, деятельность сильно различаются. В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы. В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В городских поселениях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В сельских поселениях штатные подразделения малочисленны (от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья, актами гражданского состояния, военно-учетной работой т.п.).

В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты. От своего имени они могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правовое и имущественное положение специализированных подразделений определяется главой местной администрации самостоятельно, исходя из особенностей муниципального образования и специфики муниципального хозяйства. Руководители этих структурных подразделений издают приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.

Отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Например, целевое назначение деятельности управления (отдела) здравоохранения муниципального района, города, городского округа заключается в создании условий по охране здоровья населения и обеспечению конституционных прав граждан на медицинскую помощь. Управление здравоохранения разрабатывает комплексные организационно-технические и медицинские мероприятия по снижению заболеваемости и инвалидности населения; осуществляет координацию и управление деятельностью лечебно-профилактических учреждений; взаимодействует с комитетами по санитарно- эпидемиологическому надзору, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, страховыми медицинскими компаниями; контролирует работу учреждений любых форм собственности, осуществляющих медицинскую деятельность.

Управление (отдел) образования осуществляет проведение на территории города, района образовательной политики, направленной на обеспечение прав граждан на получение качественного образования и удовлетворение образовательных потребностей населения. К задачам его деятельности относятся: участие в организации программ развития образования на территории муниципального образования; обеспечение прав граждан на получение образования, соответствующего государственным стандартам, в образовательных учреждениях дошкольного, общего, профессионального образования, в специальных образовательных учреждениях для детей-сирот, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности; защита прав несовершеннолетних граждан - сирот и оставшихся без попечения родителей; координация деятельности предприятий, организаций и учреждений по вопросам развития образовательной системы; содействие развитию производственно-экономических структур поддержки образования, создание благотворительных и попечительских негосударственных структур.

Управление (отдел) благоустройства и служба муниципального заказчика создаются для выполнения функций заказчика по проектированию, строительству, капитальному ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, озеленения территории муниципального образования. Они ответственны за разработку планов и программ развития и содержания улично-дорожной сети соответствующей территории. Данные подразделения могут быть наделены правами по организации муниципального заказа, координации деятельности муниципальных предприятий благоустройства: дорожно-эксплутационных участков, специализированных учреждений, осуществляющих дорожное строительство, освещение и озеленение территории и др.

Управление (отдел) архитектуры призван, в частности, осуществлять регулирование земельных отношений, возникающих в результате архитектурной или градостроительной деятельности юридических и физических лиц. Ему предоставлено право оформления землеотводных документов субъектам архитектурной и градостроительной деятельности. Управление архитектуры осуществляет контроль за поступлением земельных платежей.

Жилищно-коммунальное управление (отдел) осуществляет учет нуждающихся в предоставлении жилья: очередников, состоящих на учете в администрации; ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны; воинов-интернационалистов; военнослужащих, уволенных в запас, и т.д.; распределение вводимой жилой площади юридическим и физическим лицам, принимающим участие в долевом строительстве жилья; контроль за своевременным заселением квартир; расчет стоимости жилых помещений муниципального жилищного фонда, подлежащих отчуждению, перевод жилых помещений в нежилые; приватизацию муниципального жилья.

В свою очередь функциональные подразделения местной администрации (комитеты по экономике, финансовые отделы (управления), комитеты по землепользованию и экологии, комиссии местных администраций) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, поскольку вопросы планирования, финансирования свойственны всем отраслям. В этой связи функциональные подразделения местной администрации могут координировать и контролировать работу отраслевых отделов и подразделений.

Комитет по экономике (экономической политике). Его основными функциями являются: организация и координация деятельности подразделений администрации в проведении экономической реформы на территории муниципального образования; участие в разработке предложений по формированию местного бюджета, планов и программ экономического и социального развития соответствующей территории; анализ формирования трудовых ресурсов; развитие предпринимательской деятельности; координация развития малого и среднего бизнеса; участие в разработке рыночных механизмов, использовании займов, векселей, взаимозачетов, натурального покрытия платежей в местный бюджет и т.д.

Финансовый отдел (управление). Он организует бюджетно-финансовую политику муниципальных образований, вносит предложения о разграничении доходной и расходной частей местных бюджетов, осуществляет мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов, рассматривает сметы структурных подразделений местной администрации, организует исполнение бюджетов и т.д.

Комитет по землепользованию и экологии. Его целевое назначение связано с формированием и реализацией земельной и экологической политики в границах муниципального образования. Комитет может осуществлять управление и контроль в области использования и охраны земель, природных ресурсов (недра, вода, атмосферный воздух, растительный мир и др.); проведение мероприятий по охране окружающей среды: координацию деятельности предприятий, учреждений и организаций в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов независимо от их форм собственности и подчиненности; формирование и расходование внебюджетных экологических фондов; учет, оценку и прогноз состояния окружающей среды и природных ресурсов, организацию финансирования и материально-технического обеспечения природоохранных мероприятий.

В данном разделе не ставится задача подробно рассмотреть деятельность всех структурных подразделений. Следует лишь напомнить, что структура администрации муниципального образования представляет собой динамическую систему, подвижный организм, подверженный изменениям и различного рода новациям.

Комиссии местных администраций. Демократические начала в деятельности исполнительных органов местного самоуправления обусловливают привлечение населения к их работе. Поэтому наряду с отделами, управлениями и комитетами в составе администраций действуют временные и постоянные комиссии (по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних; наблюдательные и др.).

Одни из них создаются по решению администраций, другие действуют на основании актов, утверждаемых органами государственной власти. Административные комиссии специально создаются для рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложении на виновных лиц взысканий в административном порядке. Главная задача комиссий по делам несовершеннолетних состоит в организации работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, координации усилий государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций по указанным вопросам.

Комиссии организационно связаны с местными администрациями. Председатели комиссий могут иметь статус заместителей глав муниципальных образований. Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты. Например, в состав комиссии по делам несовершеннолетних входят работники народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, органов внутренних дел.

Комиссии образуются представительными органами местного самоуправления и функционируют в составе председателя, заместителя председателя, а также членов комиссии. Председатель комиссии планирует, организует и руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседании комиссии, подписывает протоколы заседаний, постановления, выносимые комиссией. Заместитель председателя комиссии ведет работу по подготовке к заседанию комиссии, выполняет поручения председателя, в отсутствие председателя осуществляет его полномочия, принимает меры для обращения к исполнению вынесенных постановлений о назначении административных наказаний. В составе административных комиссий имеется должность ответственного секретаря комиссии. Он обеспечивает подготовку материалов дел об административных правонарушениях к рассмотрению на заседаниях комиссии; извещает членов комиссии и лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела, ведет и оформляет в соответствии с требованиями, установленными КоАП РФ, протокол заседания и подписывает ею; обеспечивает подготовку и оформление решений, вынесенных комиссией, рассылку решений комиссии лицам, в отношении которых они вынесены, их представителям и потерпевшим; осуществляет свою деятельность под руководством председателя и заместителя председателя комиссии.

Комиссии местных администраций рассматривают дела в открытом заседании, если законодательством не установлено иное. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении комиссия принимает решение, которое оформляется решением (постановлением). Решение комиссии может носить обязательный характер. Так, решение административной комиссии по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Решение комиссии может быть обжаловано главе местной администрации или в суд.

Финансирование комиссий при местных администрациях осуществляется за счет средств местного бюджета. Обеспечивает работу комиссий аппарат местной администрации.

Согласно ст. 37 Закона № 131-ФЗ в системе органов местного самоуправления в качеств обязательного условия должна формироваться и действовать местная Администрация, представляющая собой совокупность исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.

Местная Администрация обычно создаётся и действует именно на основании предложения Главы местной Администрации, и затем её структура утверждается представительным органом муниципального образования.

Как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования местная Администрация призвана осуществлять функции управления подведомственными отраслями и сферами муниципального хозяйства, т.е. это тот орган местного самоуправления, который непосредственно отвечает за экономическое, социально-культурное и административно-политическое развитие жизнедеятельности территории муниципального образования.

По сравнению с другими органами местного самоуправления, правовой статус местной Администрации характеризуется следующими своими главными особенностями:

1. Местная Администрация - это самостоятельный орган местного самоуправления, наделенный собственной компетенцией в решении вопросов местного значения;

2. В случаях и порядке, установленных актами федерального и регионального законодательства, местная Администрация может осуществлять переданные её отдельные государственные полномочии;

3. В своей текущей работе местная Администрация является подотчётной, подконтрольной как перед Главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления, так и в некоторых случаях - перед соответствующими исполнительными органами государственной власти на федеральном и региональном уровне;

4. Финансово-экономическую основу функционирования местной Администрации составляют объекты муниципального имущества, которыми она распоряжается и управляет, и средства местного бюджета, выделяемые на её содержание;

5. По своей организационной структуре местная Администрация состоит из штата профессиональных муниципальных служащих, которые замещают определенные должности муниципальной службы;

6. Акты местной администрации занимают наименьшее место по своей юридической силе в системе муниципально-правовых актов , издаваемых органами местного самоуправления.

Сама организационная структура местной Администрации условно состоит из двух составных частей :

1. Аппарат Управления, включающий в себя различные отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти, ведающие вопросами управления отраслями и сферами муниципального хозяйства;

2. Службы и структурные подразделения вспомогательного Аппарата Главы местной Администрации, отвечающие за материальное и техническое, организационное и правовое обеспечение всей деятельности местной Администрации.

Важнейшей особенностью работы так называемых “отраслевых органов исполнительной власти”, входящих в структуру местной Администрации, является то обстоятельство, что они осуществляют функцию управления в отдельно взятых отраслях и сферах муниципального хозяйства путём создания на местах подчиненных муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Все отраслевые органы исполнительной власти, действующие в структуре местной Администрации, условно делятся на 3 группы:

1. Те органы исполнительной власти, которые занимаются вопросами экономического развития территории муниципального образования;

2. Отраслевые органы исполнительной власти, которые ведают вопросами социально-культурного развития территории муниципального образования;

3. Органы, которые отвечают за вопросы административно-политического развития территории муниципального образования.

Функциональные органы исполнительной власти представляют собой такие органы управления местной Администрации, которые призваны осуществлять специализированные управленческие функции в сферах распоряжения и управления муниципальным имуществом; планирование и прогнозирование социально-экономического развития территории муниципального образования и которые ведают вопросами управления муниципальными финансами.

В Томске таких 3: департамент экономики, Департамент финансов, Управлением имущественных отношении Администрации г. Томска.

Ещё оной важнейшей особенностью деятельности функциональных органов исполнительной власти, входящих в структуру местной Администрации является предоставление им права контролировать работу других отраслевых и территориальных органов исполнительной власти именно по вопросам, входящим в их компетенцию.

Территориальные органы исполнительной власти, созданные в структуре местной Администрации, являются органами межотраслевой компетенции, которые призваны заниматься вопросами экономического, социально-культурного и административно-политического развития территории муниципального образования в части, закрепленной за ними подведомственной территории. Примеры в Томске - все районные Администрации г. Томска.

Службы структурного подразделение вспомогательного аппарата Главы местной Администрации в отличие от остальных видов органов исполнительной власти, действующих в муниципальном образовании, обладают следующими своими главными особенностями:

1. Они прямо непосредственно подчиняются в своей текущей работе Главе местной Администрации;

2. Они, как правило, не наделены какими-либо властно-распорядительными полномочиями в отношении объектов муниципального имущества и средств местного бюджета;

3. Издаваемые ими муниципально-правовые акты по вопросам своей компетенции обычно имеют рекомендательную юридическую силу.

В Томске - это Общий отдел, Канцелярия, протокольная часть, контрольный комитет, правовой комитет, комитет по информатизации, кадровая служба, Централизованная бухгалтерия Администрации г. Томска

Компетенция местной Администрации и её органов.

Вся компетенция исполнительно-распорядительных органов муниципального образования устанавливается и регулируется специальными положениями (административными регламентами об этих органах), утверждаемых Главой местной Администрации.

Рассмотрим компетенцию отраслевых органов исполнительной власти на примере Департамента градостроительства и архитектуры Администрации г. Томска.

Согласно положению об этом Департаменте, утв. Мэром г. Томска, перед ним ставится выполнение трех главных задач:

1. Участие в разработке проекта городского бюджета, городских целевых программ и планов развития г. Томска по разделу финансирования расходов городского бюджета архитектуры и строительства;

2. Формирование необходимой нормативно-правовой базы на уровне г. Томска в сфере осуществления градостроительной деятельности на территории г. Томска;

3. Осуществление контроля и надзора за соблюдением всеми участниками градостроительной деятельности утвержденных норм и правил, стандартов в сфере регулирования градостроительной деятельности и выполнения архитектурно-строительных работ.

Учитывая вышеперечисленные задачи, стоящие перед названным департаментом, он наделяется такими своими важнейшими полномочиями:

1. Разработка проекта Генерального плана развития г. Томска, проектов городских программ и планов в области муниципального жилищного строительства;

2. Подготовка специальных городских нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы градостроительной деятельности на территории г. Томска;

3. Принятие решения по согласованию с другими исполнительными органами городской Администрации об отводе земельных участков для ведения жилищного строительства;

4. Согласование и утверждение проектно-сметной документации на ведение архитектурно-строительных работ организациями-застройщиками на территории г. Томска;

5. Выполнение функции муниципального заказчика на выполнение архитектурно-строительных работ, финансируемое из средств городского бюджета;

7. Подписание актов рабочих и государственных приёмных комиссий о введении в эксплуатацию зданий и сооружений и иных объектов капитального строительства;

8. Выполнение функции государственного архитектурно-строительного надзора за соблюдением норм градостроительного законодательства всеми организациями-застройщиками на территории г. Томска.

Рассмотрим компетенцию функциональных органов исполнительной власти на примере Департамента финансов Администрации г. Томска.

Согласно уставу г. Томска и Положения об этом Департаменте, утверждённого мэром г. Томска, он является ведущим участником регулирования бюджетного устройства и процессов в г. Томске.

И поэтому перед ним ставится реализация трёх главных задач:

1. Подготовка проекта городского бюджета и отчет об его исполнении на очередной финансовый год;

2. Разработка локальных городских муниципально-правовых актов в сфере регулирования вопросов осуществления бюджетно-финансовой политики на территории г. Томска;

3. Осуществление ведомственного финансового контроля за надлежащим исполнением городского бюджета, целевым использованием по назначению средств городского бюджета и соблюдением действующего бюджетного законодательства в г. Томске всеми участниками бюджетно-финансовой деятельности.

Непосредственно в компетенцию данного Департамента входит выполнение таких своих основных конкретных полномочий:

1. Полномочие по учёту всех поступлений в городской бюджет и совершение всех финансовых операций со средствами городского бюджета;

2. Подготовка специальных положений по вопросам регулирования в г. Томске местного налогообложения, бюджетного устройства и процесса в г. Томске, условий и порядка оказания финансовой помощи из городского бюджета юридическим и физическим лицам;

3. Предоставление в необходимых случаях совместно с налоговой службой г. Томска отсрочек, рассрочек и освобождения от уплаты местных налогов и сборов и иных обязательных платежей в городской бюджет по обращениям юридических лиц;

4. Выполнение функции муниципального финансового Казначейства и главного кассира в отношении средств городского бюджета;

5. Управление муниципальным внутренним долгом и принятие всех необходимых мер по сокращению дефицита городского бюджета;

6. Организация размещения и выпуска муниципальных ценных бумаг на финансовых рынках по согласованию с Министерством Финансов РФ;

7. Утверждение сметы расходов всех бюджетных организаций, расположенных и действующих в г. Томске;

8. Проведение финансовых проверок и ревизий за финансово-хозяйственной деятельностью других служб и подразделений городской Администрации, муниципальных предприятий, учреждений, организаций;

9. Право в необходимых случаях принимать соответствующие меры по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, в том числе - блокировать счета бюджетных организаций, приостанавливать деятельность бюджетных организаций и составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении виновных руководителей и должностных лиц городского самоуправления за нарушение действующего бюджетного законодательства.

Рассмотрим компетенцию территориальных органов исполнительной власти на муниципальном уровне. В качестве примера возьмем деятельность районных администраций г. Томска.

Согласно положению о районных Администрациях г. Томска, утверждённого постановлением мэром города, перед ними ставится выполнение следующих трёх главных задач:

1. Обеспечение планового и комплексного экономического и социально-культурного развития закрепленной за ними территории районов г. Томска;

2. Осуществление функций по распоряжению и управлению объектами муниципального имущества, которые находятся в их ведении на праве оперативного управления;

3. Контроль за соблюдением актов действующего законодательства всеми физическими и юридическими лицами на территории района по специальному кругу вопросов;

4. Охрана и поддержание общественного порядка;

5. Защита прав, свобод и законных интересов граждан.

Непосредственно в компетенцию названных исполнительно-распорядительных органов городской администрации входит реализация таких принадлежащих им конкретных полномочий:

1. Участие в подготовке проекта городского бюджета; проектов городских целевых планов и программ развития г. Томска именно в части, закрепленной за ними подведомственной территории района;

2. Осуществление общего руководства деятельности подчинённых муниципальных предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории районов г. Томска;

3. Реализация полномочий по распоряжению и управлению объектами муниципального имущества, находящегося в их ведении на праве оперативного управления и расходования средств городского бюджета по своему разделу бюджетной классификации;

4. Поддержка и развитие предпринимательской деятельности на территории района г. Томска в сфере малого и среднего бизнеса;

5. Осуществление функции муниципального заказчика на поставку товаров и оказание услуг для муниципальных нужд и обеспечение деятельности расположенных на территории района муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

6. Рассмотрение обращений граждан, совершение отдельных видов регистрационно-разрешительных действий;

7. Взаимодействие с правоохранительными органами по вопросам поддержания и охраны общественного порядка, представительство и защита прав, свобод и законных интересов граждан в судебных органах.

Все районные Администрации г. Томска наделены правами юридического лица, и поэтому они могут самостоятельно вступать в договорные имущественные отношения с физическими и юридическими лицами и нести самостоятельную ответственность по своим юридическим обязательствам.

Службы и структурные подразделения вспомогательного аппарата Главы местной Администрации. Рассмотрим их деятельность на примере Правого комитета Администрации г. Томска.

В настоящее время правовой комитет Администрации г. Томска призван выполнять такие возложенные на него основные функции:

1. Юридическая экспертиза и подготовка проектов муниципально-правовых актов, которые подлежат утверждению Думой г. Томска и мэром г. Томска;

2. Разработка проектов гражданско-правовых договоров, заключаемых с физическими и юридическими лицами, и их юридическое сопровождение до момента заключения со стороны Администрации г. Томска;

3. Консультирование и оказание юридической помощи сотрудникам городской Администрации именно в применении актов действующего законодательства;

4. Официальное представительство и защита прав и законных интересов Администрации г. Томска, судебных и правоохранительных органов.

Организация работы и акты местной Администрации и её органов.

В основном вся организация и деятельность местной Администрации и её органов базируется на единочальных началах, т.е. каждый руководитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования самостоятельно по вопросам своей компетенции принимает управленческие решения, организовывает их исполнение и контролирует организацию принятых актов, а также несёт персональную юридическую ответственность за результаты своей деятельности перед Главой местной Администрации.

Тем не менее, как показывает сложившаяся муниципальная практика обычно при руководителе департамента Управление, значительно реже отделы, местной Администрации может создаваться и действовать специальная коллегия для оперативного рассмотрения и обсуждения вопросов, входящих в компетенцию названного руководителя местной администрации.

В состав коллегии, образованной при руководителе соответствующего исполнительно-распорядительного органа муниципального образования входят по должности все его заместители, руководители подчинённых структурных подразделений и служб, советники, консультанты-референты и руководители муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

В свою очередь, на заседании коллегий, созываемых и проводимых под председательством руководителя исполнительно-распорядительного органа местной Администрации, в основном рассматриваются и обсуждаются такого рода вопросы деятельности местной Администрации:

1. Участие в подготовке наиболее важных проектов муниципально-правовых актов, которые подлежат рассмотрению и принятию представительным органом муниципального образования или Главой местной Администрации;

2. Участие в разработке проектов местного бюджета, специальных целевых программ и планов развития территории муниципального образования именно в части своих выполняемых функций;

3. Подбор и расстановка кадров и разрешение иных внутриорганизационных вопросов деятельности местной Администрации;

4. Обобщение и подведение итогов текущей финансово-хозяйственной деятельности местной Администрации и подчинённых муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

5. Осуществление контроля за надлежащим исполнением принятых актов представительного органа муниципального образования и Главы местной Администрации;

Любые предложения и рекомендации, котрые выносятся на заседание коллегии в дальнейшем юридически оформляются путём издания соответствующих муницпально-правовых актов руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования:

1. Ориказы руководителя;

2. Распоряжения;

3. Должностные инструкции;

4. Административные регламенты или положения.

По общему правилу все вышемперечисленные виды муниципально-правовых актов вступают в свою юридическую силу с момента их издания руководителем соответствующего исполнительно-распорядительного органа муниципального образования. Они могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке либо отменены Главой местной Администрации.

Актами комиссии, создаваемой и действующей в структуре местной Администрации, являются постановление и решение. Причём Комиссии, действующие при Главе местной Администрации, всегда осуществляют свои полномочия только на коллегиальных началах. Заседание Комиссий, действующих при Главе местной Администрации, считаются правомочными, если на них присутствуют более половины от состава членов комиссии с правом решающего голоса.

В свою очередь, решения считаются принятыми на заседании комиссии при Главе местной Администрации, если за них проголосовало простое большинство от числа присутствующих на заседании членов комиссии.

Акты таких двух комиссии местной Администрации, как административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, не могут быть отменены Главой местной Администрации. И они могут лишь быть оспорены заинтересованными лицами только в судебном порядке. А именно граждане вправе обжаловать, например, решение Административной комиссии или Комиссии по делам несовершеннолетних через суд в течение 10-ти дней с момента их принятия на заседании комиссии.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

• - глава администрации;
• - его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
• - структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления);
• - коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
• - аппарат администрации.

Структурные подразделения администрации с точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности подразделяются на четыре группы.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории. Отраслевые структурные подразделения чаще всего линейно подчиняются одному из заместителей главы администрации.

Функциональные (штабные, общей компетенции) структурные подразделения выполняют определенные общие функции для всей администрации и ее самостоятельных структурных подразделений. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к другим структурным подразделениям, обычно правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Они могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы либо руководителю аппарата администрации.

Схема 5: Виды структурных подразделений местной администрации

Создание территориальных структурных подразделений (администраций районов, администраций округов и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на верхнем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов.

Территориальные подразделения характерны для крупных и крупнейших городов, для муниципальных образований типа “город-район”, для городских муниципальных образований, в составе которых имеются обособленные поселки или сельские поселения. Наличие территориальных структурных подразделений, безусловно, усложняет структуру администрации. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Структурные подразделения территориальных администраций чаще всего имеют двойное подчинение - первому руководителю соответствующей территории (главе администрации городского района, округа и др.) и профильному структурному подразделению администрации города.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

• - планирование и координацию работы всех структур администрации;
• - работу с документацией (делопроизводство);
• - подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
• - связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
• - контроль за исполнением решений;
• - организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
• - материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
• - взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п. Руководитель аппарата, как правило, непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

В теории менеджмента подобные организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными. Достоинством линейно-функциональных структур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Однако такие структуры по своей природе консервативны, относятся к типу жестких структур и эффективны только при выполнении редко меняющихся однотипных функций.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - отделы, управления, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. На рис. 8.1.6 представлены наиболее распространенные варианты внутреннего организационного построения городской администрации.

Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения отдельных делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются из государственного бюджета и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В составе многих администраций имеются структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования, который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них.

Федеральным законом установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Схема 6: Варианты внутреннего организайионного построения городской администрации

В ряде городов статус муниципального учреждения, не входящего в состав местной администрации, имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием и др. Эти органы выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают от имени муниципального образования хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании такого органа.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления

Организационная структура местной администрации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов. Этот процесс разделяется на несколько этапов (см. приложение 1).

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный это системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

При построении организационной структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам Система муниципального управления: Учебник для вузов. Под редакцией В.Б. Зотова, СПб.: Лидер, 2005 - с 305. :

1. по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

2. по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

3. по территориальному признаку (только для крупных городов).

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются Википедия - свободная энциклопедия http: //ru. wikipedia.org/:

· глава администрации;

· его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

· структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой;

· коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

· аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы, которые представлены в таблице 1 Система муниципального управления: Учебник для вузов. Под редакцией В.Б. Зотова, СПб.: Лидер, 2005 - с. 310.

Таблица 1

Виды структурных подразделений местной администрации

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

· планирование и координацию работы всех структур администрации;

· работу с документацией (делопроизводство);

· подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

· связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

· контроль исполнения решений;

· организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

· материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

· взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе администрации могут быть такие службы, как: общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничить функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации Википедия - свободная энциклопедия http: //ru. wikipedia.org/.

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решение в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы, и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в своей работе используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.

Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

1. Ускорившийся подход муниципальному образованию и соответственно, к управлению им как производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которой приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

К сожалению, такого типа недостатки очень сложно исправить. Однако работа должна проводиться непрерывно в каждом отдельном органе местного самоуправления, а так же на более высоком уровне.